党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，健全生态环境治理体系。完善环境国际公约履约执法监管体系，是推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设的重要工作，是健全环境治理体系的重要一环。面对当前我国履约和执法改革中存在的困难和挑战，需要相关部门采取措施积极应对。

履约执法监管面临的困难与挑战

我国高度重视环境国际公约履约工作，积极开展保护臭氧层的履约治理行动，综合运用技术、经济、法律以及行政手段协调推进履约工作，取得了积极成效。但我们也需清醒地认识到，目前履约和执法改革形势复杂，任务重、压力大，面临着诸多挑战。尤其因行业发展不一、市场配置不平衡等引发的非法行为，在给行业乃至国家履约目标的实现带来不确定性和挑战的同时，也对履约监督执法等工作提出了更高要求。

一是违法领域情况复杂。目前，含氢氯氟烃（HCFCs）属于在淘汰物质，随着淘汰的深入，非法行为出现多且可能持续存在，执法监管所面临的挑战和困难比较多。已淘汰的五类消耗臭氧层物质（ODS）中，四氯化碳（CTC）和甲基溴在市场上仍不同程度地存在需求或潜在需求，需进一步防范和严打非法行为，全氯氟烃（CFCs）等则仍需密切关注市场动态，持续震慑违法行为。

二是地方监管能力亟待加强。由于ODS行业执法与监管专业性较强，很多地方执法人员过去工作较少接触，甚至很少听闻，对ODS政策法规和专业知识缺乏基本了解。当前市县基层ODS监管和执法能力明显不足，虽已举办多期培训班并取得较好反响，但全国尤其是市县一级基层执法人员的需求还很强烈，受训范围仍亟待扩大。

三是执法环节仍需完善。在执法过程中所查扣的ODS物料的处置有一定难度。目前ODS销毁的技术难度大、处置成本高，具备处置能力的处置点接收ODS物料的意愿低。此外，销毁所需的费用高。在标准方面，目前仍缺少针对非法生产案件所查获的ODS纯物质的环境检测标准，缺少涉ODS生态环境损害鉴定评估标准或方法。

四是部分行为入刑困难。在实际操作过程中，部分地区对涉ODS违法行为的入刑仍存在困难。主要原因是刑法中污染环境罪，非法经营罪，非法制造、买卖、运输、储存危险物质罪等在实际定罪中均不同程度存在适用性困难问题，而各地政法部门掌握尺度不一，因此定刑困难。这使得打击非法行为的震慑力大打折扣。

完善履约执法监管体系的意义

完善履约执法监管体系是健全环境治理体系的重要一环。例如，修订后的《消耗臭氧层物质管理条例》和生态环境部印发的《“十四五”生态环境保护综合行政执法队伍建设规划》为履约执法提供了法律保障，也为未来几年涉ODS执法的重点工作指明了方向。同时，进一步完善履约执法监管体系也会更加有力地促进相关法律法规的实施，使其在生态环境体制改革中发挥重要的作用。

完善履约执法监管体系是推进公约履约工作的有效支撑。非法活动会扰乱正常的市场秩序，在国际上对我国负责任大国形象及我国履约成就带来负面影响。非法生产和非法进口行为会严重影响行业履约甚至国家履约。有效打击涉ODS非法行为，能够净化市场，为相关行业和企业创造公平竞争的环境，也能够为行业和国家履约保驾护航。

完善履约执法监管体系是应对新形势新任务的基本保障。现阶段我国的履约工作正处于已淘汰ODS监管、HCFCs淘汰和HFCs削减的三期叠加的阶段。履约任务繁重，非法活动易发频发，监管执法压力大。执法监管体系的完善能够有效地遏制非法活动，为在新形势下完成新任务提供有效的手段和坚强的支撑。

完善履约执法监管体系的建议

为完善履约执法监管体系，笔者提出如下建议：

一是加强党的领导，服务改革大局。《决定》指出，党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证。履约执法监管体系的建设应坚持党中央的集中统一领导，从服务生态文明建设和生态文明体制改革大局的角度出发，聚焦生态文明、美丽中国建设。

二是聚焦重点领域，开展执法研究。评估各物质、行业和领域出现非法的形式及可能性和危害性等，并根据评估结果指导执法工作。分类梳理总结近几年涉ODS重点和典型案例，总结经验，结合已经颁布的相关政策和指导性文件，提出涉ODS案件查处指南。推进ODS销毁指南标准等的编制和发布，指导地方开展无害化处置工作。

三是保持高压态势，加大打击力度。定期在重点省市、重点行业和重点领域组织ODS专项执法行动，持续打击涉ODS非法行为。充分利用ODS信息管理系统，利用信息系统内信息，有针对性地开展监督执法工作。完善生态环境部门与公安、检察院、法院的联动协作机制，加大环境污染犯罪打击力度。研究严重污染环境相关法条中规定的移交和鉴定流程，结合目前ODS涉刑案件，分析涉ODS案件刑事处罚的条件，推动涉ODS重大案件的入刑工作。

四是用好信息系统，提升执法效率。制定“四氯化碳生产国家监控平台”在线监控系统监管细则，并将这一平台纳入生态环境自动监控执法体系中。进一步完善“四氯化碳生产国家监控平台”的数据采集、运行及问题排查和解决等环节，降低出现问题的频率。充分利用“ODS信息管理系统”，推进应备案尽备案，以系统中企业清单作为遴选现场执法单位的依据，提升执法效率。

五是加强人员建设，提高执法能力。根据履约要求，每年在全国范围内组织2期—3期针对省级和重点市县生态环境执法人员的涉ODS专项培训，推动将涉ODS培训纳入国家和重点省份的执法培训体系。制定ODS纯物质监测标准，完善标准体系。抓好监测实验室的日常运行。推进便携式ODS检测设备在重点地区普及，支持ODS专项执法检查等工作。

作者单位：生态环境部对外合作与交流中心